永昌二十九年，正月末。洛阳城的年节喧嚣早已散尽，春寒料峭，政事堂旁那间起草《宪章》的厅堂内，气氛却比屋外的寒风更加凛冽胶着。关于“律法为至高”条款的激烈争论余波未平，一个新的、同样敏感且触及权力运行核心的议题，又被摆上了桌面——如何设计一个稳定、高效且能对皇权形成一定制衡的中央行政体制，即狄仁杰等人综合李瑾理念和当下实际，初步提出的“内阁理政体”构想。
“内阁”一词，古已有之，多指内廷、内朝，或皇帝近臣参决机务之所。但在此处，狄仁杰等人赋予了它全新的、更具制度化的含义。根据初步设想，这个“内阁”并非内朝秘书机构，而是由宰相（如中书令、侍中、同中书门下平章事等）及部分核心部院长官（如六部尚书、御史大夫等）组成的、固定的、常设的最高行政决策与执行机构，负责处理日常军国政务，其决议以“阁议”形式形成，报皇帝批准后施行。其核心意图，是将原本分散、多变、高度依赖皇帝个人意志和宰相个人能力的相权，在一定程度上制度化、集体化，形成相对稳定的决策核心，以“佐天子，理阴阳，安民治国”。
然而，这个构想一经提出，立刻在起草小组内掀起了比之前“臣民权利”和“律法至高”更为激烈的风暴。如果说前两者更多是理念和原则之争，那么“内阁理政体”则直接触及了权力分配的“蛋糕”，触动了无数人敏感的神经。
“荒谬！此议绝不可行！” 第一个跳出来激烈反对的，并非一贯的保守派领袖崔日用（他因“律法至高”条款气郁难平，已告病数日），而是一位以“清流”自居、素来敢言的谏议大夫。他面红耳赤，声音激越：“宰相者，佐天子，统百官，各有职司。中书出令，门下封驳，尚书执行，此乃太宗所定三省分权、相互制衡之良法，行之百年，何以轻变？今欲设此‘内阁’，集宰相、部院长官于一堂，共决政务，是何道理？此非变相之‘政事堂议事’乎？然政事堂议事，向以宰相为主，陛下临决。今此‘内阁’，竟欲将日常政务决断之权，尽揽于阁臣之手，陛下仅作‘批准’？长此以往，君权旁落，内阁坐大，则天下知有阁臣，而不知有天子矣！此乃王莽、曹操之渐，绝不可开此先例！”
这番指控极为严厉，直接将“内阁”与权臣篡位挂钩，引起了在场不少官员的暗暗点头。三省六部制是大唐立国以来的根本行政体制，虽然在实际运行中，早有“政事堂”作为宰相集体议政的场所，但决策权最终牢牢掌握在皇帝手中。设立一个制度化的、拥有日常政务
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