问题最初是抛给地方官府。
盐场起初想通过尽买余盐用以补充官盐。如景泰五年（1454年），朝廷曾“令广东盐课司，灶丁有私煎余盐者，送本司，每引官给米四斗”。但天顺、成化年间，“明朝廷因财力有限，无法再收买余盐”，导致私盐盛行。这种情况与商人对于开中纳粮的热情不断低落，由此导致广西地方官府财政经常帑藏殚虚有关。开中不前进而导致官盐壅滞难销，巡抚叶盛称：广东“客商中到引盐，堆积数多，难以发卖，动经岁月，亏费财本。因此不顾身家，故违禁例，夤夜驮载，北过南雄梅岭，西过梧州发卖，加倍取利”。私盐盛行的直接后果就是开中法的败坏和两广军事财政危机的出现。
景泰年间，广西大藤峡地区发生瑶乱，地方军饷再次告急。瑶乱愈演愈烈，据称到天顺初，“两广用兵”，“时州县残破，帑藏殚虚”。为处理广西的地方动乱，朝廷设立两广总督，并逐渐从临时性变成常设官职，将两广军政归于一处。
天顺二年（1458年），两广巡抚叶盛。剿平动乱需要大笔军饷，发现巡捕人员竟有勒索客商情节：“如近日事发奸贪暴横军民丘瑜、李逵等，每盐一引索银四分，公然卖放越过南安地方。”这使叶盛产生了将原海北、两淮的盐销区变成运销广东盐，将客商原本的贿赂行为制度化、合法化的想法。叶盛题请令见在支盐客商人等，今后支出官盐有愿装往江西南安、赣州并广西梧州等府地方发卖者，先将盐数备开，状赴布政司报名，每盐一引定于沿河缺粮仓分纳米若干，取获实收至日，布政司给与印信文凭付照，听其过境发卖。
这虽是权宜之策，但到天顺五年（1461年），叶盛又以“海北地方连年不宁，江西南赣二府去淮泄远”为由，请准广东盐愿装往梧州发卖，“每引定于梧州府仓加纳米二斗”，往江西南、赣二府“每引于南雄府仓加纳米一斗”，“以助军饷”。按照后任巡抚陈金的说法，“商人支领官盐有限，收买私盐数多，私盐之利远过官盐数倍”。地方大员深知当时盐业开中的漏洞，虽“知商贩私盐数多”，但强调“势难尽革，法难尽行”，实际上更可能是出于“地方连年用兵，钱粮无从出办”，而私盐问题正好可以转化来补充军饷。把军饷与余盐的问题结合起来解决是明中期两广政府的创见。
成化初，都御史韩雍又奏准于肇庆、梧州、清远、南雄等地设立抽盐厂，对过往盐商“每官盐一引抽银五分，许带余盐四引，每引抽银一钱”，“名为便宜盐利银”，以备军饷。两广巡抚叶盛从制度上确认
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